公聽會書面意見
今日修憲公聽會討論主軸是人權議題，其中關於是否應於憲法中明定國際公約之位階是否應等同於憲法，以下淺見供大家參考。
國際法在國內適用上的問題頗為複雜，每個國家的作法也不盡相同。以英國來說，英國沒有成文憲法，但在具體實踐上，行政權有簽署、批准條約的權力，但一定要經過國會立法才能成為英國法律的一部分。如果國會之後的立法明文牴觸條約時，法院仍應優先適用內國法。
但部分國家的確有在憲法中規定國際法在國內法上的地位。以美國為例，美國憲法第六條第二項規定:「本憲法、與依據本憲法所制定之合眾國法律，及以合眾國之權利所締結或將締結之條約，均為全國之最高法律，縱與任何州之憲法或法律有所牴觸，各州法院之法官均應遵守而受其拘束」【註一】從文義上來看，條約依此取得了內國法的效力，與聯邦憲法和聯邦法律一樣成為了美國法的一部份，位階高於州憲及州法。如果條約內容與聯邦法律牴觸時，則適用「後法推翻前法」的原則適用簽訂在後的條約，不過在適用上會盡可能地推定兩者不牴觸。從這點上來看，美國實務運作上只是把條約跟聯邦法律放在相同位階上。
德國基本法第25條則規定：「國際法的一般原則構成聯邦法律之一部分，優於法律，且對聯邦境內居民直接創造權利與義務」【註二】。法國憲法第55條也規定：「依法批准或通過的條約或協定一經公布，具有高於法律的效力，但對於每一個條約或協定，均以締約對方的執行與否作為保留條件」【註三】荷蘭憲法第94條亦規定：「王國內有效的法律規定如果與適用和拘束一切人的條約或國際機關的決議規定相衝突者，不應予以適用。」【註四】相對於美國，德國基本法與法國、荷蘭憲法規定得更為清楚，國際法不僅有內國法的效力，而且其位階是高於法律。
此外，也是有國家沒有於憲法中明確定義條約的法律位階，例如日本憲法第98條第2項僅規定：「凡日本國所締結條約及已經確定之國際法應誠實遵守」【註五】。我國憲法第141條規定：「中華民國之外交，應本獨立自主之精神，平等互惠之原則，敦睦邦交，尊重條約及聯合國憲章，以保護僑民權益，促進國際合作，提倡國際正義，確保世界和平。」不論是台灣還是日本，其實都只有寫到要尊重或遵守條約，但是條約的位階如何？效力是否高於內國法律？皆未有進一步交待。
要於我國憲法中明定條約的位階並無不可，就其他國家的憲法上來看也不乏例子，但如果真的要明定於憲法中，仍有幾個問題恐需要先行釐清。首先今日委員會提供的議題寫的是「我國簽署之各項『國際公約』之位階應等同於法律」，其他國家憲法中的用語是「條約（treaty）」，條約的範圍其實是比「國際公約（convention）」更廣。一般我們講的公約多半是有非常多國家參與，帶有普世性質的，但條約則不限多邊或雙邊、區域或全球，只特別在憲法中明定國際公約的位階而不處理其他條約或協定的效力，在他國憲法中尚無看到類似的作法。例如WTO相關協定的國內法效力位階，其實也很值得去明定。
第二個問題則是與台灣的外交實務有關，我們再看一次今日的議題「我國『簽署』之各項國際公約之位階應等同於法律」用語是「簽署」，但簽署並不必然代表我國就成為公約的締約國，尚須視其性質經國會批准後再送交聯合國秘書處存放才算完成所有程序。舉例來說，我國是在1967年簽署兩公約，當時我國尚為聯合國成員國，但我國國會遲未完成批准程序，1971年我國退出聯合國後，我國便無法批准兩公約後送交聯合國秘書處存放以完成所有程序，故我國事實上並非兩公約的當事國。所以像這類已簽署，但未經國會批准的條約或公約就要依憲法有高於國內法位階的效力嗎？
此外，但基於我國的外交處境，其實很難實際去簽署公約，絕大多數的公約都限聯合國成員國簽署。近年來，台灣雖然沒有參與簽署國際公約，但都是以國會直接訂定公約施行法的方式來取得國內法的效力。例如聯合國1989年決議通過開放簽署的「兒童權利公約」及2006年的「身心障礙者權利公約」，我國雖然沒法簽署，但是本院王育敏委員與楊玉欣的用心推動下，立法院於2014年三讀通過了「兒童權利公約施行法」及「身心障礙者權利公約施行法」。此種直接訂定施行法的方式，是目前台灣善盡國際責任的變通方式，但並未經簽署的動作。如果我國憲法按照今日議程的這種定法，可能並無法讓兩公約或兒童權利公約直接取得等同憲法的位階。
在憲法中明定國際公約的法律位階是一個好的方向，不過未來在條文設計上，應該要同時考慮其他條約或國際協定的位階問題，並同時考量台灣的國際外交情況，讓該條憲法能夠真正發揮其作用，以強化國際公約於國內之落實。
註一：美國憲法第六條第二項：This Constitution, and the laws of the United States which shall be made in pursuance thereof; and all treaties made, or which shall be made, under the authority of the United States, shall be the supreme law of the land; and the judges in every state shall be bound thereby, anything in the Constitution or laws of any State to the contrary notwithstanding.
註二：德國基本法第25條：Die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes sind Bestandteil des Bundesrechtes. Sie gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes.
註三：1958年法國憲法第55條：Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie.
註四：荷蘭憲法第94條：Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
註五：日本國憲法第95條第2項：日本國が締結した條約及び確立された國際法規は、これを誠實に遵守することを必要とする。
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